Collectivité et empreinte numérique

Léo Donse, consultant numérique/ville intelligente chez Espelia

“L’empreinte du numérique ne résulte pas uniquement des usages, mais aussi de la fabrication des outils”

Le cabinet Espelia et le collectif GreenIT.fr ont mené une enquête auprès de 33 collectivités territoriales afin « d’évaluer leur maturité en matière de sobriété numérique et de réaliser une première estimation de l’impact environnemental de leur parc d’équipements numériques ». Léo Donse, consultant numérique/ville intelligente chez Espelia, détaille les résultats de cette étude.

Les collectivités ont-elles consciences des enjeux liés à la sobriété numérique ?
Dans l’ensemble, elles ont conscience de la problématique et de la relation qui existe entre le numérique, le développement des usages, et l’environnement. Mais les collectivités initient souvent leur réflexion dans ce domaine à partir de leur parc interne, alors que ce n’est pas là où le poids environnemental est le plus lourd, et elles laissent de côté l’ensemble des enjeux.
La problématique est surtout abordée sous le prisme des émissions de CO2 et non pas au travers d’une analyse multicritères et sur l’ensemble du cycle de vie ce qui fait craindre des effets de reports de pollution, par exemple en renforçant la tension sur l’eau douce. L’analyse des sous-enjeux (développement économique, inclusion numérique, changements des modes de faire, approche territoriale, création de filières) est balbutiante. Faute de bien appréhender les enjeux dans leur pluralité, certaines collectivités n’identifient pas encore les leviers à leur disposition pour agir localement et laissent donc l’entièreté du sujet au régulateur national. Or les démarches de sobriété numérique demandent à s’incarner au quotidien dans des projets locaux à l’intersection de différentes politiques publiques locales.

Quelles sont les solutions que vous suggérez pour encourager la sobriété ?
L’empreinte carbone du numérique ne résulte pas uniquement des usages, mais aussi et surtout de la fabrication des outils, qu’ils soient utilisés par l’acteur public ou ses administrés. Donc nous recommandons de porter une attention particulière à cet aspect, en structurant des filières de l’économie circulaire – les ressourceries et des « repair cafés » vont favoriser, notamment, l’allongement de la durée de vie des équipements – et celle de l’économie de la fonctionnalité. Cela mène à une réflexion sur la mutualisation des équipements. Il faut encourager le partage d’une imprimante ou d’un box internet entre voisins, mais cela soulève la question de la sécurité informatique. Il faut prendre de la hauteur, aller au-delà de la sensibilisation du grand public, et relier le sujet de la sobriété numérique à toutes les politiques publiques.
Nous préconisons aussi de systématiser le levier de la commande publique. L’idée est de privilégier l’éco-conception des outils numériques au travers de la mention des écolabels dans les cahiers des charges par exemple.

La crise sanitaire va-t-elle changer quelque chose à la problématique ?
Le télétravail et l’utilisation du numérique s’est accéléré ces derniers mois. Or, cette accélération est risquée si on ne pense pas à son impact sur l’environnement. Il faut réfléchir aux usages et ressources à privilégier, et arbitrer afin que les externalités positives du numérique soient plus importantes que les externalités négatives. Par exemple, la visio conférence est intéressante puisque les gains en termes de limitation des déplacements et donc d’émission de gaz à effet de serre dus à la mobilité sont beaucoup plus important que l’impact environnemental généré par l’outil numérique. Il y a aussi une articulation entre technologies high tech et solutions « lowtech » à trouver en mobilisant les expertises des acteurs dans les territoires. Et c’est à la collectivité d’être un chef d’orchestre pour faciliter le croisement de ces expertises. La sobriété numérique n’est pas un retour en arrière, c’est une plus pertinente attribution des ressources.

La question de l’empreinte environnementale du numérique occupe, depuis quelques années, une place de plus en plus importante dans le débat public.

En effet, les impacts du numérique sur l’environnement sont conséquents : un rapport d’une mission d’information sénatoriale publié le 24 juin 2020 indiquait ainsi que le numérique « serait à l’origine de 3,7 % des émissions totales de gaz à effet de serre (GES) dans le monde en 2018 et de 4,2 % de la consommation mondiale d’énergie primaire. 44 % de cette empreinte serait due à la fabrication des terminaux, des centres informatiques et des réseaux et 56 % à leur utilisation ». En France, le numérique aurait représenté 2 % des émissions de GES en 2019, émissions susceptibles d’augmenter de 60% d’ici 2040 et de représenter à cette date 7% des émissions de GES de la France en raison du recours accru au numérique.

Et ces impacts sont essentiellement de deux ordres. Les équipements (téléphones, tablettes, ordinateurs…) sont très consommateurs de matières première et en particulier de ressources minérales rares, dont les modalités d’extraction et de recyclage soulèvent de surcroît des interrogations quant à leur incidence néfaste sur l’environnement. Mais au-delà, bien loin du mythe du « nuage » dans lequel les mails, informations et autres photographies seraient conservés, la conservation de ces données se fait dans de grands centres de données, nécessitant électricité, climatisation et eau.

Pourtant, comme le relevait le rapport du 24 juin 2020 précité « Secteur économique majeur, le numérique est pourtant largement ignoré en tant que tel des politiques publiques visant à atteindre les objectifs climatiques fixés par l’Accord de Paris : il n’existe pas de stratégie transversale publique visant à en atténuer les impacts environnementaux »[1]. L’impact environnemental du numérique a ainsi été qualifié d’« angle mort de nos politiques publiques » par les auteurs de la loi ici présentée[2].

Face à ces constats, la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France, dite loi REEN, a été adoptée dans le but d’« orienter le comportement de tous les acteurs du numérique, qu’il s’agisse des consommateurs, des professionnels du secteur ou encore des acteurs publics, afin de garantir le développement en France d’un numérique sobre, responsable et écologiquement vertueux » (exposé des motifs de la loi).

Cette loi contient des dispositions relatives à l’obsolescence programmée des logiciels, à la formation à l’impact environnemental du numérique ou encore à l’information des consommateurs. Et, intéressant plus particulièrement les personnes publiques et les acteurs publics locaux, certains de ses articles visent à renforcer les outils stratégiques à l’échelle des territoires (I), concernent les achats publics et les modalités de gestion des équipements informatiques (II) et étendent les obligations d’information du maire (III).

I. Renforcement des outils de planification territoriale

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a rajouté à la proposition de loi un cinquième chapitre intitulé « Promouvoir une stratégie numérique responsable dans les territoires », intéressant particulièrement les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP).

1°) L’article 34 de la loi REEN prévoit ainsi l’intégration, au sein des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), lesquels doivent être élaborés par la métropole de Lyon et certains EPCI-FP, de la problématique de la réduction de l’empreinte environnementale du numérique.

L’article L. 229-26 du Code de l’environnement prévoit en effet désormais que le programme d’actions à réaliser du PCAET devra définir celles de ces actions permettant de valoriser le potentiel de récupération de chaleur à partir des centres de données, d’une part, et de réduire l’empreinte environnementale du numérique, d’autre part.

Les PCAET qui devront intégrer ces éléments sont ceux dont l’élaboration ou la révision est décidée depuis le 16 novembre 2021.

2°) L’article 35 de la loi REEN impose quant à lui aux communes de plus de 50 000 habitants et aux EPCI-FP regroupant plus de 50 000 habitants de définir une stratégie numérique responsable. Le Sénat avait également proposé qu’une telle stratégie soit adoptée par les départements, les régions et la collectivité de Corse, mais l’Assemblée nationale a retenu un champ d’application plus restreint.

Cette stratégie, qui devra être établie au plus tard le 1er janvier 2025 et dont le contenu et les modalités d’élaboration seront précisés par décret, devra définir les objectifs de réduction de l’empreinte environnementale du numérique ainsi que les mesures qui seront adoptées pour atteindre ces objectifs. Afin de préparer cette stratégie, les communes et EPCI-FP devront élaborer avant le 1er janvier 2023 un programme de travail préalable « qui comporte notamment un état des lieux recensant les acteurs concernés et rappelant, le cas échéant, les mesures menées pour réduire l’empreinte environnementale du numérique ».

Cette stratégie devra ensuite faire l’objet d’un bilan annuel dans le cadre du rapport défini à l’article L. 2311-1-1 du CGCT relatif à la situation en matière de développement durable et présenté aux élus préalablement aux débats sur le projet de budget.

Quelques incertitudes existent quant à la rédaction de ce texte, et plus particulièrement sur l’articulation entre la stratégie des EPCI-FP d’une part et celle de leurs communes membres d’autre part, qui n’est pas précisée par le texte de la loi REEN. Des précisions par décret pourraient être utiles en ce sens. En outre, si l’article 35 de la loi REEN impose, on l’a vu, aux communes et EPCI-FP de plus de 50 000 habitants d’élaborer un programme de travail préalable avant le 1er janvier 2023, il est également indiqué que ce texte entre en vigueur le 1er janvier 2025, créant une incohérence quant à l’applicabilité dans le temps de cette obligation.

Par ailleurs, les syndicats mixtes compétents en matière de services de communications électroniques sur le fondement de l’article L 1425-1 du Code général des collectivités territoriales, et pour la constitution des schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique, sur le fondement de l’article L 1425-2 du même Code, pourraient constituer une structure d’accompagnement pertinente des collectivités pour la définition de cette stratégie.

II. Achats et biens des collectivités et de leurs groupements

1°) L’article 15 de la loi introduit tout d’abord de nouvelles obligations en matière d’achat public, en complétant l’article 55 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite loi AGEC.

Lors de l’achat public de produits numériques, il est ainsi désormais prévu que les services de l’Etat ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements devront :

• Lorsque ces produits disposent d’un indice de réparabilité, sur le fondement de l’article L. 541-9-2 du Code de l’environnement, le « pendre en compte » à compter du 1er janvier 2023 ;
• Lorsque ces produits disposent d’un indice de durabilité, sur le fondement de l’article L. 541-9-2 du Code de l’environnement, le « prendre en compte » à compter du 1er janvier 2026.

L’indice de réparabilité vise à informer le consommateur sur la capacité à réparer le produit concerné, tandis que l’indice de durabilité complète l’indice de réparabilité en incluant notamment de nouveaux critères tels que la fiabilité et la robustesse du produit.

Ces indices doivent seulement être « pris en compte » par les acteurs publics, sans plus d’information sur les modalités de cette prise en compte ni sur des caractéristiques minimales auxquelles devraient répondre ces produits, cette disposition n’imposant notamment pas d’obligation de seuils[3]. Cependant, on pourrait considérer que la prise en compte de ces indices doit faire partie des éléments d’appréciation des offres dans les procédures d’attribution des contrats publics.

2°) Les articles 16 et 17 de la loi REEN visent quant à eux à favoriser le réemploi, la réutilisation ou le recyclage des équipements informatiques des services de l’Etat, des collectivités territoriales et leurs groupements.

L’article 16 dispose ainsi que, lorsque ces personnes publiques se séparent d’équipements informatiques fonctionnels, ceux-ci doivent être « orientés » vers le réemploi et la réutilisation selon des proportions, un calendrier et des modalités qui seront déterminés par un décret. Lorsque ces biens ont plus de dix ans, ils seront orientés vers le recyclage.

Par ailleurs, la liste des bénéficiaires des cessions à titre gratuit du matériel informatique des services de l’Etat ou de l’un de ses établissements publics, des collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, liste figurant à l’article L. 3212-2 du Code général de la propriété des personnes publiques, est étendue aux organismes de réutilisation et de réemploi agréés « entreprise solidaire d’utilité sociale » (ESUS). Cette extension devrait toutefois, selon les sénateurs, concerner un nombre limité d’acteurs dès lors que les organismes agréés ESUS se recoupent avec la catégorie des entreprises de l’économie sociale et solidaire qui bénéficient déjà de ce dispositif de cession à titre gratuit.

III. Renforcement de l’information des élus

La loi REEN renforce en outre l’information du maire lors du déploiement des infrastructures des réseaux de communications électroniques, et en particulier de points hauts, sur son territoire.

1°) Il importe à cet égard d’indiquer que, en application de l’article L. 34-9-1 du Code des postes et des communications électroniques (CPCE), toute personne souhaitant exploiter certaines installations radioélectriques ou points d’accès sans fil à portée limitée doit transmettre au maire ou au président de « l’intercommunalité » (les entités publiques regroupées sous ce terme n’étant pas précisé par le texte) un dossier d’information avant de déposer sa demande d’autorisation d’urbanisme pour cette infrastructure.

L’article 30 de la loi REEN précise que, dans les zones rurales et à faible densité d’habitation et de population définies par un décret pris après avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP), le maire peut demander à l’exploitant de faire figurer dans ce dossier d’information la justification du choix de ne pas recourir à une solution de partage de site ou de pylône.

Il est en effet possible pour les opérateurs de communications électroniques de mettre en commun les équipements constituant leurs réseaux mobiles, l’article D. 98-6-1 du CPCE énonçant à cet égard que « l‘opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites ». En effet, la mutualisation des infrastructures peut être bénéfique, les sénateurs ayant ainsi souligné qu’elle « constitue un enjeu de réduction de la fracture numérique sur le territoire, d’acceptabilité sociale des infrastructures de télécommunication et de limitation de leur impact environnemental »[4].

Ainsi, face au constat de la Cour des comptes que les opérateurs étaient « diversement enclins à mutualiser leurs infrastructures »[5], l’Assemblée nationale a adopté l’article 30 de la loi REEN afin d’inciter à davantage de mutualisation via le renforcement de l’information du maire.

Cette justification au sein du dossier d’information ne serait toutefois à apporter qu’à la demande du maire, l’initiative du président de l’« intercommunalité » n’étant à cet égard pas mentionnée par la loi REEN.

2°) En outre, l’article 33 de la loi REEN insère, au sein du CPCE, un nouvel article L. 34-9-1-1 visant également à renforcer l’information des élus locaux, en imposant à tout acquéreur ou preneur d’un contrat de bail ou de réservation d’un terrain qu’il destine à l’édification de toute construction supportant des antennes d’émission ou de réception de signaux radioélectriques utilisées pour les communications électroniques d’en informer par écrit le maire de la commune où se situe ce terrain ou le président de l’EPCI. Dans le cadre de cette information, l’acquéreur ou le preneur doit en outre transmettre « un document attestant d’un mandat de l’opérateur de téléphonie mobile ayant vocation à exploiter ces installations ».

A défaut d’information, les travaux d’aménagement et d’édification des constructions supportant ces antennes ne peuvent être réalisés.

Tel que cela ressort des travaux parlementaires, cette obligation d’information a été établie dans le but de « rationaliser la consommation de foncier et d’éviter la spéculation sur des terrains d’assiette potentiels et la construction d’infrastructures laissées ensuite vacantes faute d’utilisateurs identifiés préalablement au lancement des projets »[6].

En somme, si cette loi pose des bases intéressantes pour la définition des politiques publiques sur l’impact environnemental du numérique, sa faible ambition a été critiquée par le Sénat, qui reproche à l’Assemblée nationale d’avoir opéré des reculs sur plusieurs dispositions. A titre d’illustration, les sénateurs ont indiqué qu’ils « regrettent toutefois que les régions, départements et la collectivité de Corse aient été exclus du champ d’application du dispositif »[7] de l’article 35 de la loi REEN sur la stratégie numérique responsable.

Le rapport de la commission du Sénat adopté lors de la 2nde lecture indiquait ainsi que « le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale ne répond pas à tous les enjeux soulevés par le Sénat : certaines dispositions pourtant structurantes ont vu leur portée fortement réduite, lorsqu’elles n’ont pas été tout simplement supprimées […]. Si les rapporteurs regrettent indéniablement ces évolutions, elles ne doivent pas occulter les avancées profondes et nombreuses permises par la proposition de loi. Cette réforme est la première pierre à l’édifice de la régulation environnementale du numérique dans notre pays »[8].

La seconde pierre de cet édifice pourrait en outre suivre rapidement, une proposition de loi visant à renforcer la régulation environnementale du numérique par l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ayant été déposée devant le Sénat en septembre 2021 et adoptée en première lecture par la Chambre haute le 2 novembre 2021. Ce texte, pour lequel le Gouvernement a engagé une procédure accélérée, devrait être discuté devant l’Assemblée nationale en séance publique le 13 décembre 2021.

Solenne DAUCE, Marion TERRAUX et Julie CAZOU 

[1] Rapport d’information fait au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable par la mission d’information sur l’empreinte environnementale du numérique (1) pour une transition numérique écologique, 24 juin 2020.

[2] Exposé des motifs de la proposition de loi.

[3] Si le Sénat avait proposé, en première lecture, qu’un certain seuil pour ces indices soit défini par décret, cette condition a été supprimée par l’Assemblée nationale.

[4] Rapport n° 68 (2021-2022) de MM. Guillaume CHEVROLLIER et Jean-Michel HOULLEGATTE, déposé le 20 octobre 2021.

[5] Cour des comptes, Réduire la fracture numérique mobile : le pari du « New Deal » 4G, 28 septembre 2021.

[6] Rapport n° 68 (2021-2022) de MM. Guillaume CHEVROLLIER et Jean-Michel HOULLEGATTE, déposé le 20 octobre 2021.

[7] Rapport n° 68 (2021-2022) de MM. Guillaume CHEVROLLIER et Jean-Michel HOULLEGATTE, déposé le 20 octobre 2021.

[8] Rapport n° 68 (2021-2022) de MM. Guillaume CHEVROLLIER et Jean-Michel HOULLEGATTE, déposé le 20 octobre 2021.

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